Notícia referente a direito administrativo

Fonte: jornal “Diário de Notícias”

Proibida desocupação do edíficio ocupado em São Lázaro

por Lusa16 Maio 2012

O Tribunal Administrativo de Lisboa proibiu na terça-feira a câmara lisboeta de "iniciar ou prosseguir" com a desocupação do edifício municipal na Rua de São Lázaro, depois de uma providência cautelar interposta por jovens que ocuparam o espaço.

Os ocupantes do n.º94 da Rua de São Lázaro entregaram na segunda-feira uma providência cautelar para travar o despejo, que podia acontecer coercivamente a partir de hoje, defendendo a suspensão de um despacho que reduz de 90 para 10 dias o prazo para saída voluntária previsto no Regulamento das Desocupações de Habitações Municipais e, consequentemente, suspender também a notificação entregue pela Polícia Municipal a 02 de maio, que impunha a desocupação.

No seguimento da providência cautelar, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa advertiu a autarquia para a "proibição de iniciar ou prosseguir com a execução do ato administrativo", ou seja, da notificação para proceder à desocupação voluntária da habitação municipal sita na Rua de São Lázaro, n.º 94, no prazo de 10 dias úteis, numa citação do tribunal ao município datada de terça-feira e hoje publicada no blogue dos jovens (http://saolazaro94.blogspot.pt/).

A Câmara de Lisboa tem dez dias para "deduzir oposição" à providência cautelar.

Contactada pela Agência Lusa durante a tarde de hoje, fonte do departamento de Habitação da Câmara de Lisboa disse ainda não ter sido notificada da admissão da providência, adiantando que a autarquia pronunciar-se-á sobre esta matéria posteriormente.

Os jovens colocam em causa a "legalidade do despacho e consequentemente da ordem de despejo acima mencionada", considerando que o "despacho é inválido do ponto de vista jurídico pela violação de regras de competência, em concreto o facto de ser a Assembleia Municipal e não o presidente de câmara (ou um vereador por delegação de competências) o órgão competente para decidir alterações a um regulamento municipal".

Consequentemente, procuram também suspender "a notificação para proceder à desocupação voluntária da habitação municipal sita na Rua de São Lázaro número 94, no prazo de dez dias úteis"

Intimação à protecção dos direitos, liberdades e garantias

O professor Mário Aroso de Almeida escreveu na exposição de motivos que acompa­nhou a proposta de lei do novo regime do contencioso admi­nis­tra­tivo português em 2001, que este novo meio processual vem concretizar o artigo 20º nº5 da Constituição da República Portuguesa pois como se pode ler no artigo 109º do CPTA “a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º CPTA”. Este instrumento tanto poderá seguir os termos da acção administrativa especial, com os prazos reduzidos a metade, como, nos casos de especial urgência, poderá conduzir a uma tomada de decisão em 48 horas, mediante audição oral das partes.

O artigo 109º do CPTA refere que o recurso à intimação deve ocorrer subsidiariamente à tutela cautelar, ou seja, só nas circunstâncias em que não é possível, ou suficiente, o decretamento provisório de uma providência cautelar. Isto acontece pois os processos devem prosseguir uma tramitação mais adequada ao total esclarecimento das questões, havendo assim mais tempo para a produção da prova e para o contraditório entre partes. Este tempo é importante pois nos processos urgentes a celeridade é obtida através do sacrifício, podendo ser de maior ou menor grau, de outros valores que, quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser sacrificados. É por esta razão que se deve dar prioridade aos processos não urgentes, não abusando dos processos urgentes, pois recorrendo a um sistema eficaz de atribuição de providências cautelares evita-se a constituição de situações irreversíveis ou situações em que se crie um dano de difícil reparação. Desta forma, a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias é reservada para situações de verdadeira urgência, nomeadamente nos casos em que o decurso do tempo não se compadeça com a adopção de uma providência cautelar, de alcance meramente provisório, e que seja necessária a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.

Este processo de in­timação para pro­tecção de direitos, li­­ber­da­des e ga­ran­tias tanto pode ser dirigido contra a Ad­mi­nis­tra­ção, como contra par­ti­cu­la­res, sobrepondo-se, assim, tanto ao âmbito de aplicação da acção ad­mi­nis­trativa comum (por referência ao artigo 37º, nºs 2 e 3), como da acção ad­ministrativa especial (de impugnação de actos ou nor­mas, ou de condenação à respectiva emissão).

Relativamente à tramitação, este meio processual pode ocorrer em dois tipos distintos de circunstâncias. Por um lado, nas situações de urgência normal que se en­con­tram pre­vis­tas no ar­ti­go 109º, e em que o processo segue os trâmites previstos no artigo 110º — que podem ser, “quando a complexidade da matéria o justifique”, os da acção ad­mi­nistrativa especial, ainda que com os prazos reduzidos a metade. Por outro lado, nas “situações de especial urgência, em que a petição permita reconhecer a pos­si­bi­lidade de lesão imi­nente e irreversível do direito, liberdade ou garantia”, a que se refere o artigo 111º, e em que o juiz po­de reduzir o prazo fixado no nº 1 do artigo 110º ou optar mesmo pela “rea­li­za­ção, no prazo de quarenta e oito ho­ras, de uma audiência oral, no termo da qual de­ci­dirá de imediato”.

Em qualquer dos casos, o juiz, na decisão que dê provimento ao processo, “de­ter­mi­na o com­portamento concreto a que o desti­na­tá­rio é inti­mado e, sendo caso disso, o pra­zo para o cumpri­mento e o responsável pelo mesmo”, podendo impor, desde logo, uma sanção pecuniária compulsória para o caso do incumprimento da intimação (artigo 110º, nºs 4 e 5).

É importante referir que, quando esteja em causa a obtenção “de um acto adminis­tra­tivo es­trita­men­te vinculado, designadamente de execução de um acto administrativo já pra­ti­ca­do, o tri­bunal emite sentença que produza os efeitos do acto devido” (artigo 109º, nº 3). Este ponto deve ser assinalado, segundo o professor Mário Aroso de Almeida, porque traduz o único desvio — justificado pela urgência e pelo facto de estar em causa a protecção de direitos fundamentais das pessoas — ao princípio, assumido pelo CPTA, de que o direito a uma tutela jurisdicional efectiva perante a Administração Pública não é incompatível com o respeito, em sede declarativa, pela reserva de com­pe­tência que a lei atribui às autoridades administrativas sempre que lhe confere o poder de dizer unilateralmente o Direito do caso concreto através da emissão de actos ad­mi­nis­tra­tivos. Princípio do qual decorre a regra de que só em sede executiva, após se ter gerado uma situação de incumprimento de sentença condenatória previamente proferida, podem os tribunais administrativos ser chamados a substituir-se à Administração na emissão de sentenças dirigidas a substituir a prática de actos administrativos de conteúdo vinculado.

Duarte Guimarães

Nº 16591

Ação Administrativa Comum e 

Ação Administrativa Especial – o critério de distinção 

A contraposição entre ação administrativa comum e ação administrativa especial no Código de Processo dos Tribunais Administrativo (CPTA) traduz-se num sistema de “matriz dualista”[i]. A ação comum é regulada pelos artigos 37º e seguintes do CPTA, e aplica-se a todos os litígios cuja apreciação se inscreve no âmbito da jurisdição administrativa que, nem o CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objeto de regulação especial (art. 37º, n.º1 do CPTA). Enquanto a ação especial engloba três tipos fundamentais de pedidos, são estes a impugnação de atos, a condenação à prática de ato legalmente devida, a impugnação e a declaração de ilegalidade da omissão de normas, reguladas pelos artigos 46º e seguintes do CPTA.

A questão que parece impor-se é a de qual o critério de distinção entre estas duas formas de processo. A resposta será quanto à dependência de estar, ou não, em causa a pratica ou a omissão de manifestações de poder público[ii]. Assim de acordo com o art. 46º, n.º 1 do CPTA enquadra na ação especial pretensões emergentes de atos e regulamentos administrativos e pretensões emergentes da sua omissão, o que “significa que a tutela jurisdicional das correspondentes posições jurídicas é efetuada por uma mesma via processual, sem atender à diversidade material dessas posições – defensivas e pretensivas, respetivamente”[iii].

Tanto a doutrina como a jurisprudência tem defendido a posição do critério de distinção ser o ato e o regulamento administrativo. Mas qual a razão deste critério para distinguir os litígios que dizem respeito a matéria de administrativa especial?

Segundo Mário Aroso de Almeida “pode dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. (...) Com efeito, determina o artº 46º que seguem a forma da ação administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela Administração (atos administrativos ou normas regulamentares) bem como os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de autoridade (atos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da ação administrativa comum (cfr. artigo 37º).”[iv]

No mesmo sentido Vieira de Andrade, que defende “que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida, continuando a tradição dos sistemas euro-continentais - num regime especial para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de deveres) de autoridade. (…) Por outras palavras o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular.”[v].

Quanto à Jurisprudência, no Ac. de 8 de Abril de 2011 do TCAN decide no mesmo sentido: “Desde logo, importa ter presente que a acção administrativa comum por regra tem por objecto a resolução de litígios nos quais a Administração surge “despojada” do seu “ius imperii” [denominadas «relações jurídicas paritárias» em que a actuação daquela não consista na prática de actos administrativos ou edição de normas], ao passo que a acção administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos seus poderes de autoridade (através prática actos administrativos ou edição normas), sendo, por conseguinte, a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação actos administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à prática de actos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas [cfr. arts. 37.º e 46.º do CPTA]. Daí que o objecto da acção administrativa comum se mostre, nomeadamente e no que aqui releva, incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de acto administrativo [cfr. arts. 46.º, n.º 2, al. a) e 50.º e segs. do CPTA], a condenação à prática dum acto administrativo [cfr. arts. 37.º, n.º 2, al. e), 46.º, n.º 2, al. b), 66.º e segs. do CPTA] ou ainda o efeito que resultaria da anulação acto administrativo [cfr. art. 38.º, n.º 2 do CPTA]. Note-se que as únicas excepções a tal incompatibilidade prendem-se, por um lado, com a possibilidade de apreciação a título incidental de ilegalidade no quadro previsto no n.º 1 do art. 38.º do CPTA e, por outro, com a condenação à não emissão de actos administrativos no quadro da tutela principal preventiva prevista no art. 37.º, n.º 2, al. c) do mesmo Código.”[vi]

É possível concluir que “o que na realidade releva para determinar a forma processual adequada não é o tipo de pronúncia solicitado ao juiz, nem o conteúdo da pretensão(..). De facto, quer na ação especial, quer na ação comum, coexistem pedidos eliminatórios e pedidos condenatórios, pretensões reativas e pretensões de cumprimento, posições jurídicas pretensivas”[vii]. Isto é, o critério do legislador assenta no facto dos “litígios relativos a matérias que a Administração regulou ou devia regular por acto administrativo seguem a forma da ação especial. Enquanto todos os outros litígios seguem a forma da ação comum”[viii].

Ana Margarida Vicente da Silva
N.º17982

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[i] Este sistema de matriz dualista foi proposto por Sérvulo Correia, “Unidade ou Pluralidade de meios processuais principais no contencioso administrativo”, publicada na coletânea organizada pelo Ministério da Justiça, Reforma do Contencioso Administrativo, vol. I, O debate universitário, 2003, p. 707 e ss.  

[ii] Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça Administrativa (Lições); Coimbra, 2011; p. 150

[iii] Luís Sousa da Fábrica; A Contraposição Entre Acção Comum e Acção Especial No Código De Processo Nos Tribunais Administrativos, in ESTUDOS EM HOMENAGEM AO PROF. DOUTOR SÉRVULO CORREIA, Vol. II; Faculdade de Direito Da Universidade de Lisboa, 2010, p. 631

[iv] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,2010

[v] Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça Administrativa (Lições); Coimbra, 2011; p. 150

[vi] No mesmo sentido, Acs. do TCAN de 31.01.2008 - Proc. n.º 00620/04.4BEBRG, de 15.10.2010 - Proc. n.º 00988/06.8BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn».

[vii] Luís Sousa da Fábrica; A Contraposição Entre Acção Comum e Acção Especial No Código De Processo Nos Tribunais Administrativos, in ESTUDOS EM HOMENAGEM AO PROF. DOUTOR SÉRVULO CORREIA, Vol. II; Faculdade de Direito Da Universidade de Lisboa, 2010, p. 632

[viii] idem

A Fundamentação do Acto Administrativo – Considerações gerais, requisitos e consequências substantivas e processuais da sua inobservância

A actividade administrativa, com a evolução do Estado para o Estado-Providência e Social, adquire a consideração (por muitos) de mais relevante actividade estadual. Como refere Pereira da Silva, o particular passa a estar ‘’em face da Administração como um sujeito de Direito perante outro’’, visto que deixa de estar submisso à sua vontade.É daqui que se suscita a importância da fundamentação do acto administrativo, como direito constitucionalmente consagrado (artº. 268º/3 CRP), e encarado por vários autores como ‘’direito fundamental de tipo procedimental’’. Invocando as palavras de Bachof, ‘’uma boa administração não se pode limitar à pura execução da lei’’ (muito menos num Estado Social).À luz da Consituição da República, os particulares, no âmbito da defesa dos seus direitos, tanto podem recorrer contenciosamente de actos administrativos como participar activamente no procedimento administrativo (art. 20º e 267º). Assim, a ideia da fundamentação é tida como elemento de controlo da legalidade e como garantia dos administrados. No âmbito da Constituição, o artigo 268º/3 (a partir da revisão constitucional de 1982) consagra o dever de fundamentação (expressa e acessível) dos actos administrativos.Para além dos preceitos constitucionais, também o CPA faz referência expressa a este dever da Administração: o art. 124º impõe que devem ser fundamentados:·         ‘’Os actos que neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções’’ – Em suma, os actos desfavoráveis aos interessados;
·         Os actos que decidam da reclamação ou recurso, ou que impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior – Ou seja, os actos que incidem sobre anteriores actos administrativos;
·         Os actos que decidem em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial, ou que decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução dos casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais – Resumidamente, os actos que reflictam variações no comportamento administrativo.
Importa ainda referir que a fundamentação deve ser clara, suficiente e congruente, de forma a que o interessado possa apreender todos os motivos que deram origem à decisão do orgão administrativo, incluindo, nomeadamente, os fundamentos de facto e de direito.Desta forma, nota-se uma estipulação legal e constitucional do dever de fundamentação dos actos administrativos, o que influencia naturalmente tanto as ponderações das entidades decisoras como as expectativas dos administrados. De facto, o próprio Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a considerar que a obrigação de fundamentação constitui, por um lado, um imperativo constitucional e, por outro, um ‘’dever procedimental’’. Como explica o Professor Vasco Pereira da Silva, o ‘’direito à fundamentação é um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias’’. Osvaldo de Oliveira encara a fundamentação como elemento essencial da legalidade do acto. Mais: do ponto de vista da entidade emissora, a obrigatoriedade em causa leva à ponderação e reflexão sobre as razões que levaram a praticar determinado acto, dando origem a uma maior prudência da Administração Pública.Cabe agora fazer uma breve referência aos requisitos legais da fundamentação. Antes de mais, deve-se indicar, resumidamente, o conceito de ‘’requisito’’ à luz da matéria em causa. Estes são, segundo João Caupers, ‘’exigências’’ legais sobre cada elemento do acto administrativo, ou seja, são as características que têm de estar obrigatoriamente verificadas para que o acto seja válido ou eficaz. O art.123º/1 d) CPA refere como menção obrigatória a fundamentação.Já em relação ao conteúdo da fundamentação, o STA tem como assente que este é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do acto e das circunstâncias concretas em que foi emitido. Portanto, é a natureza do acto e a exigência legal que determinará a densificação exigida para a fundamentação do acto administrativo. Os requisitos serão determinados em função do caso concreto e do tipo de acto. Mas será correcto afirmar que existem casos em que é dispensável a fundamentação em nome de certos princípios? David Duarte distingue certas situações que justificam a exclusão do dever de fundamentação em nome de valores juridicamente mais relevantes. Refere-se, por exemplo, as situações em que o acto é totalmente vinculado, totalmente favorável ou quando o particular conhece já, pela sua participação no procedimento, a totalidade da fundamentação. Inclui-se esta ‘’lista’’ ainda as situações de ‘’protecção de segredo’’ e a salvaguarda da eficiência administrativa. Esta posição é criticada por certos autores que adoptam a perspectiva de que se a obrigatoriedade está legalmente consagrada, não há como excepcioná-la.Posto isto, enuncia-se brevemente os requisitos da fundamentação do acto administrativo. A Constituição apresenta expressamente dois requisitos: A fundamentação expressa e acessível (art. 268º/3). Por outro lado, o CPA, nos artigos 125º e 126º, enuncia que deve ser sucinta e conter os motivos de facto e de direito. Deve também ser clara, congruente e suficiente (125º/2 a contrario).Para concluir, procede-se a uma breve análise às consequências da inobservância dos requisitos da fundamentação. Como foi previamente exposto, pode-se concluir que os requisitos da fundamentação dizem respeito à sua legalidade e conformidade com a Ordem Jurídica. Deste modo, perante a falta de algum requisito, estar-se-ia perante uma ilegalidade. Mas, remetendo ao que foi anteriormente exposto, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do caso concreto. É importante referir que os vícios decorrentes da fundamentação são distintos daqueles relativos aos actos administrativos. A ideia que se pretende transmitir é que a inobservância daquela pode determinar a invalidade desta. Quanto aos vícios próprios da fundamentação, o CPA faz referência à falta de fundamentação. Considera-se que é inexistente quando os ‘’requisitos mínimos’’ de existência são preteridos. Assim, se a fundamentação não for expressa ou se não forem indicadas as razões de facto ou de direito, considera-se que há falta de fundamentação (segundo a corrente maioritária do Supremo Tribunal Administrativo). Ainda no âmbito do CPA, o nº2 do seu artigo 125º faz equivaler à falta de fundamentação aquelas que não forem claras, congruentes ou suficientes.Considerando a existência de um vício próprio da fundamentação, esta pode sofrer de ‘’vício de forma’’ e ‘’violação de lei’’. A primeira diz respeito à preterição de um requisito formal (expressa; sucinta; acessível). A segunda refere-se aos requisitos de substância, ao seu conteúdo (clara; suficiente; congruente; fundamentação de facto e de direito).Fora do âmbito dos vícios próprios da fundamentação, é importante ter noção dos tipos de vícios do acto administrativo relacionados com a fundamentação: o vício de forma ou a violação de lei. A esmagadora maioria da doutrina defende que constitui um vício de forma (Freitas do Amaral; Marcelo Caetano; David Duarte; Sérvulo Correia), que a fundamentação é uma formalidade. Conclui-se assim que, à luz desta perspectiva, a falta de fundamentação constitui um vício de forma (a jurisprudência tende a aderir a esta posição). No entanto, importa ter em conta o art. 123º/ d) CPA, que se refere à fundamentação como conteúdo próprio do acto. Ora, se faz parte do seu conteúdo, não pode ser considerada uma mera formalidade. É este o fundamento invocado por Marcelo Rebelo de Sousa ao afirmar que a falta de fundamentação gera, necessariamente, violação de lei por conteúdo ilegal do acto. Além do mais, sendo considerado por muitos um ‘’direito fundamental’’ constitucionalmente previsto, o direito à fundamentação expressa e acessível é violado se houver falta de fundamentação nestes casos. Acresce ainda o facto de que a falta de fundamentação, quando exigível, viola uma série de princípios da actividade administrativa (princípio  da legalidade; protecção de direitos e interesses dos cidadãos).Por fim, sabendo que se estaria perante um vício, suscita-se a questão de saber qual o desvalor aplicável – Anulabilidade ou Nulidade. Tanto para o vício de forma como para o vício de violação de lei, a regra geral é a anulabilidade (e a Jurisprudência tem ido neste sentido). À partida, só seria admissível a nulidade em casos demasiado graves que não se contentassem com a anulabilidade. No entanto, há que ter em conta que, partindo do pressuposto de que está em causa um direito fundamental, aplicar-se-ia o artigo 133/2 d) CPA – sendo o desvalor a nulidade do acto (para esta solução apontam Gomes Canotilho e Vital Moreira; Vasco Pereira da Silva; Marcelo Rebelo de Sousa). No entanto, o Acordão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Junho de 1995 parece insistir na anulabilidade do acto administrativo não fundamentado.Tratando-se a falta de fundamentação do acto administrativo de uma invalidade, deve-se proceder à sua impugnação. Estamos assim perante a acção administrativa especial (art. 46º/1 e 2 e art. 50º CPTA) que, no âmbito do procedimento de impugnação de actos administrativos, funciona como mecanismo de controlo da invalidade da actividade administrativa (tanto para a declaração de nulidade/inexistência como para obter a anulação). Cabe relembrar que as sentenças de provimento são constitutivas quando se trata da anulabilidade e meramente declarativas nos casos de nulidade ou inexistência. O legislador mostra preferência a que se intente uma acção de condenação à prática do acto devido cumulado à impugnação em certas situações, nomeadamente nos actos de indeferimento expresso (art. 47º/2 a); art. 4º/2 a) e c)).A causa de pedir é, simplesmente, a ilegalidade do acto impugnado. Não se exige a lesão de um direito substantivo do particular. Tem como base o incumprimento de uma norma jurídica (princípios constitucionais; actos legislativos...). O artigo 95º/2 impõe ao juíz o dever de conhecer de todos os vícios invocados no processo, acrescentado à tarefa de averiguar oficiosamente a existência de outras ilegalidades do acto impugnado. Estamos assim perante uma derrogação do princípio da limitação do juíz pela causa de pedir (sem prejuízo à faculdade que o Ministério Público tem ao invocar vícios não arguidos).Quanto à legitimidade activa, o artigo 55º fornece um elenco legal a que se deve fazer uma breve análise. A acção pode ser intentada, naturalmente, por ‘’acção particular’’. Isto é, pelos titulares de um interesse directo e pessoal na impugnação (nº1 a)); pelas pessoas colectivas privadas, quanto aos interesses que lhes dizem respeito, nomeadamente a defesa de direitos e interesses colectivos ou a defesa colectiva de interesses individuais legalmente protegidos dos membros (nº1 c)); e pelas pessoas colectivas públicas na defesa de interesses próprios (públicos) e pelos orgãos administrativos nas relações dentro da mesma pessoa colectiva (nº1 c) e d)). Podemos ainda estar ao abrigo da acção popular, visto que o nº2 expõe a possibilidade de os cidadãos eleitores das comunidades locais impugnar as deliberações adoptadas pelas autarquias locais na circunscrição onde se encontrem recenseados (através da acção popular local) e que o nº1 f), através do art. 9º/2  permite que qualquer pessoa (incluindo o Ministério Público) intente a acção quando estão em causa interesses relativos a valores e bens comunitários constitucionalmente protegidos (saúde pública; ambiente; qualidade de vida; património cultural...). Por fim, a lei permite igualmente a acção pública (nº1 b) e nº1 e)), possibilitando que a acção seja intentada pelo Ministério Público ou por presidentes de orgãos colegiais quando esteja em causa a defesa da legalidade. Quanto à legitimidade passiva, o artigo 10º/2 refere as pessoas colectivas públicas ou, no caso do Estado, o respectivo Ministério, caso o acto tenha sido praticado por orgão integrado na estrutura ministerial. Deve-se ter em conta também a possibilidade de litisconsórcio passivo necessário sempre que existam contra-interessados (art. 57º).Em relação ao prazo, é importante ter em conta que a impugnação não suspende a eficácia do acto. Se não for nulo, continua a produzir efeitos. A eficácia só é suspensa nos casos expressamente previsto na lei (art. 50º/2). Como se sabe, a nulidade pode ser apresentada a todo o tempo. Já a anulabilidade tem prazo certo, cuja decorrência implica a inimpugnabilidade da decisão e a formação de caso jugado. O Ministério Público terá um ano para requerer a anulabilidade, já os particulares vêm o seu prazo estabelecido em três meses. O prazo de impugnação judicial do acto é suspenso pela utilização de meios de impugnação administrativa, e retoma o curso depois de proferida a decisão ou decorrid o respectivo prazo.A sentença, para além dos efeitos consitutivos ou declarativos, gera ainda a retroactividade dos efeitos e ainda a obrigação da administração de reconstituir a situação de facto.À luz da matéria exposta, pode-se ainda colocar a possibilidade de intentar uma acção de intimação. Ou seja, iniciar um processo urgente que se dirige à emissão de uma imposição, ou seja, à obtenção de uma pronúncia de condenação. A fundamentação do acto administrativo cabe, como se sabe, no âmbito dos Direitos, Liberdades e Garantias da Constituição. O CPTA, nos seus artigos 109º a 111º, regula a intimação para a protecção desses mesmo Direitos, Liberdades e Garantias. Esta pode ser intentada contra a Administração quando é adoptada uma conduta positiva ou negativa (109º/1). Nestes casos, o interessado pode requerer a adopção ou abstenção de operações materiais, como a emissão ou não emissão de actos administrativos. A intimação pode ter o seu campo de aplicação sobreposto à acção administrativa especial quando a tutela do Direito Fundamental exija a prática de um acto administrativo ilegalmente recusado ou omitido. Na eventualidade de ser proferida uma decisão que dá provimento ao processo, o juíz determinda o comportamento concreto a que o destinatário é intimado e, sendo caso disso, o prazo para o cumprimento e o responsável pelo mesmo. Pode-se eventualmente impôr o pagamamento de uma sanção pecuniária compulsória para o caso de incumprimento da intimação (art. 110º/4 e 5).


Yassir Khalid     nº18456

Artigo 37º nº3 CPTA - Litígio de particulares contra particulares no contencioso administrativo

Um particular pode socorrer-se da acção administrativa comum, por via do artigo 37º nº 3 do CPTA, para demandar, perante os tribunais administrativos, outro particular, nomeadamente um concessionário, que esteja a violar normas de direito administrativo ou obrigações jurídico-administrativas contratualmente assumidas, ou que dê indícios de as poder vir a violar, pedindo a condenação na adopção ou na abstenção de um certo comportamento, de maneira a assegurar o cumprimento das normas ou das obrigações em causa. No entanto, apenas o poderá fazer se o interessado previamente solicitar às autoridades competentes que adoptem as medidas adequadas e estas não o façam.

É, por exemplo, nos casos das infracções por privados à legislação em matéria urbanística e ambiental que esta solução, que é inovadora, reveste um maior interesse. Isto acontece pois o Direito Administrativo, pela sua natureza, tem uma maior capacidade para introduzir na ordem jurídica substantiva as regras necessárias para conciliar o desenvolvimento económico com o ordenamento do território e o respeito pelo ambiente. Têm-se criado muitas normas de Direito Administrativo com o intuito de disciplinar as actividades privadas potencialmente lesivas, estabelecendo-se mecanismos de controlo público dessas actividades, como por exemplo, a atribuição de licenças ou a fiscalização do exercício dessas mesmas actividades.

Desta forma, as mais relevantes actividades privadas potencialmente lesivas em matéria urbanística e ambiental são reguladas pelo Direito Administrativo e como as normas de Direito Administrativo têm, principalmente, particulares como destinatários, aumenta a possibilidade de existirem litígios jurídico-administrativos entre privados, e é precisamente nestas matérias que tal acontece com maior frequência. Pode, por isso, dizer-se que são de Direito Administrativo grande parte das relações jurídicas litigiosas que se constituem quando a actividade prosseguida por um particular lesa outro no seu direito a viver num ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado. Tal acontece quando a actividade prosseguida é regulada pelo Direito Administrativo e a lesão, fruto dessa actividade, que ela cause às condições ambientais do lesado, resulte especificamente da infracção dessas normas.

O artigo 37º nº3 do CPTA vem dar resposta a estas situações pois sempre que a actividade lesiva dos direitos de outrem é desenvolvida por um privado em violação de normas de direito administrativo, por exemplo, nos casos em que falte uma autorização administrativa necessária ou a actividade seja concretizada em desconformidade com a autorização concedida, a administração tem o dever de intervir de forma a resolver a situação. Os eventuais lesados têm o direito a exigir essa actuação por parte da administração e, se tal não acontecer, têm o direito de exigir do próprio lesante, pela via judicial, que termine a actividade lesiva. Uma vez que envolve violação de normas de Direito Administrativo, a questão tem natureza jurídico-administrativa, logo, pode e deve ser colocada por um particular contra o outro, perante os tribunais administrativos.

Duarte Guimarães
Nº 16591

IMPUGNAÇÕES URGENTES

IMPUGNAÇÕES URGENTES

Introdução

As impugnações urgentes como processos urgentes

Os processos urgentes previstos nos artigos 97 e seguintes integram diversos processos que podem ser agrupados nas categorias de impugnações e de intimações, tendo como figura legal típica os chamados processos urgentes principais por contraposição quer aos processos principais não urgentes quer aos processos urgentes não principais (processos cautelares)

A ideia subjacente aos processos principais urgentes é a necessidade de celeridade ou prioridade, em função de determinadas situações próprias, da decisão do respetivo mérito da causa de forma definitiva e num curto prazo. Tem o nome de processos urgentes porque as quatro formas especiais de processo nele previstas são legalmente instituídas em razão da urgência de obtenção de uma decisão por forma mais rápida do que resultaria da tramitação normal.     

A singularidade dos processos urgentes foi pensado para aquelas situações em que há a necessidade de obter uma decisão num prazo mais curto do que aquele considerado normal para os restantes processos e em que não seja suficiente ou adequada uma proteção cautelar

O CPTA resolveu autonomizar dentro dos processos urgentes os processos principais urgentes que são; as impugnações relativas a eleições administrativas e à formação de determinados contratos, as intimações para prestação de informação e em determinadas circunstancias as intimações para proteção de direitos liberdades e garantias.

Lembre-se no entanto que o art 36º não implica um numero clausus que exclua a possibilidade de outros processos revestirem caracter urgente

O CPTA também define um regime processual geral para os processos urgentes que é aplicável a todos eles em acumulação com a regulação específica de cada um. Neste regime as fases processuais são abreviadas e os prazos mais curtos, todos os processos correm em ferias judiciais, com dispensa de vistos prévios, sendo os atos da secretaria praticados no próprio dia e subindo os recursos imediatamente com os prazos respectivos reduzidos a metade.

Impugnações urgentes

A sua designação legal aponta para processos em que estará em causa a verificação da legalidade de pronúncias da Administração mas tal não significa necessariamente que as correspondentes sentenças se refiram apenas as invalidades dos atos impugnados pois pode pedir-se e obter-se a condenação direta da Administração

O contencioso eleitoral art 97º

Consiste numa ação principal para a resolução acelerada e simplificada das questões suscitadas por atos eleitorais, em função da sua natureza urgente. Considerado como um meio urgente e principal para se assegurar a utilidade das sentenças e proteção eficaz dos interessados.

O modelo de tramitação a seguir no âmbito dos processos do contencioso eleitoral é o da ação administrativa especial art 78º e seg com as especialidades previstas no art 99º

As eleições a que se referem estas impugnações são aquelas que digam respeito a organizações administrativas desde que não subtraídas à jurisdição administrativa, que são basicamente aquelas que designam os titulares de órgãos administrativos eletivos de pessoas coletivas públicas (ex.: associações publicas) mas também as eleições para órgãos não burocráticos da administração direta e indireta (ex.: universidades institutos politécnicos etc.). Os litígios a resolver por este meio não são apenas os relativos ao ato eleitoral, englobam também as questões do respectivos procedimento  

Quanto à legitimidade para iniciar o processo cabe em exclusivo aos eleitores e elegíveis, incluindo em caso de omissão as pessoas cuja inscrição nos cadernos ou nas listas foi omitida art 98º1 e com o respectivos prazo de sete dias em regra a contar da possibilidade do conhecimento do ato ou omissão art98º2

Este processo segue a tramitação da ação administrativa especial  com as especificidades decorrentes do seu caracter urgente art 99º. É um processo de plena jurisdição, isto é engloba a possibilidade de condenação imediata das autoridades administrativas.

·         O contencioso pré-contratual

Entre as impugnações urgentes inclui-se a impugnação de atos administrativos relativos à formação de quatro tipos de contratos: empreitada, concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens art 100º

Um processo autónomo e urgente, nestes casos resulta da necessidade de assegurar simultaneamente duas ordens de interesses, públicos e privadas: por um lado para promover a transparência e a concorrência através de uma proteção adequada e em tempo útil aos interesses dos candidatos à celebração dos contratos com as entidades públicas por outro para garantir o início rápido da execução dos contratos administrativos e a respectiva estabilidade depois de celebrados, dando proteção adequada aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes.

Assim pode obter-se a resolução rápida de questões de legalidade procedimental dos contratos antes da sua celebração para evitar impugnações posteriores sejam quando essas procedam sejam quando essas se tornem praticamente ineficazes

No entanto este meio só vale para os contratos abrangidos pelas diretivas comunitárias art 46º3 do CPTA como forma de limitar as situações consideradas urgentes

Esta ação deve ser utilizada, desde logo, quando estejam em causa a ilegalidade de quaisquer decisões administrativas relativas à formação dos referidos contratos, desde que se trate da violação de normas que possam pôr em causa a validade do ato de adjudicação

Assim o objeto desta ação será a impugnação de todos os atos administrativos relativos à formação dos referidos contratos, bem como atos equiparados de entidades privadas e também a impugnação direta de documentos contratuais normativos designadamente com fundamento na sua ilegalidade. No entanto o objeto do processo pode ser aumentado se o contrato entretanto for celebrado desde que as invalidades alegadas derivem de invalidades do procedimento pré-contratual.

O Professor Vieira de Andrade vem dizer que embora o texto legal apenas se refira à impugnação de atos e de documentos e não a atos de caracter condenatório (típico das intimações) que é possível nas impugnações urgentes deste tipo obter-se a condenação de pratica dos atos pré-contratuais devidos porque se insere no espirito do direito reformado

O prazo para apresentação do pedido consta do art 101º e é de um mês a contar da notificação do interessado ou na sua falta do conhecimento do ato.

A propositura da ação não tem efeito suspensivo sobre o procedimento, podendo no entanto o interessado interpor a providencia cautelar especial do art 132º, já se houver lugar a impugnações administrativas que sejam facultativas (regra) o prazo suspende-se e só volta a contar-se a partir da decisão administrativa sobre essa impugnação, caso a impugnação seja necessária suspende-se a eficácia do ato e o prazo só começa a contar depois de proferida a decisão respectiva.

Quanto ao restantes pressupostos aplica-se as regras relativas à impugnação de atos com as adaptações necessárias como é o caso da legitimidade art 55º e da prossecução da ação pelo Ministério Publico art 100º nº1

A tramitação é única e segue a da ação administrativa especial com algumas alterações com destaca para as do art 102º e 103º

A cognição do tribunal é plena e em caso de procedência a sentença será em regra anulatória ou então de declaração de invalidade do ato ou do documento contratual

      

Blibliografia:

José Carlos Vieira de Andrade, A justiça Administrativa (lições), 11º. Ed, 2011 pag. 219- 234  

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,2010 pag. 406-409

Carla Gameiro

Nº18041

          

          

O Ato Administrativo Inimpugnável

Artigo 38.º

Acto administrativo inimpugnável

1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.

    O nº1 do artigo supracitado prevê a existência de atos administrativos contra os quais já não é possível instaurar um processo com vista à sua anulação. Porém, permite-se que seja intentada ação administrativa comum, nomeadamente, de responsabilidade civil[1] por danos causados invocando esse ato que, por sua vez, pode vir a ser reconhecido como ilegal, a título incidental, quando a lei o admita, desde que essa ação não tenha como objetivo obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável, conforme resulta do nº 2.

    Ainda quanto à interpretação do artigo importa referir que os atos inimpugnáveis abrangidos pelo artigo 38º só o são por caducidade, em concreto, por ter caducado o prazo de impugnação (cfr. 58º e 59º do CPTA). Ou seja, estes atos eram impugnáveis antes de se cristalizarem na Ordem Jurídica como válidos por decurso do tempo. Não se incluem aqui, portanto, atos aos quais está vedada a impugnação contenciosa, por força de preceito constitucional ou legal.

    Este artigo autonomiza o pedido de indemnização do pedido de anulação ou de declaração de nulidade do ato administrativo. Desta forma, resolve a polémica em torno do artigo 7º do D.L. nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967 considerado, inclusive, inconstitucional pelo Professor Vasco Pereira da Silva. O preceito estatuía o seguinte:

“O dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não depende do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto.”

    É clara a diferença. Deixa de ser necessária a prévia ação de impugnação contenciosa do ato administrativo como requisito da ação de responsabilidade, admitindo que o ato administrativo que se tornou inimpugnável pode, na produção dos seus efeitos, provocar danos na esfera jurídica do seu destinatário, danos esses que não podem deixar de ser atendíveis e, consequentemente, ressarcidos, tendo em conta que a caducidade, apesar de o tornar inimpugnável “per se”, não o sana de eventuais ilegalidades.

    A caducidade, aqui, consubstancia, de certa forma, uma “barreira” processual de acesso à ação de impugnação de um ato, mas não o torna totalmente inatacável caso este provoque danos. O ato continua válido na Ordem Jurídica e a ação terá como resultado apenas o ressarcimento dos danos que tenha provocado e não uma anulação do mesmo, em conformidade com a ressalva o nº 2: este não é um meio que possa ser utilizado para obter o efeito que resultaria da anulação do ato. 

    Importa também referir que independentemente da melhoria que se verificou no sistema, com a adoção do regime previsto no artigo 38º, a impugnação do ato enquanto este é ainda impugnável e, portanto, respeitando os prazos previstos nos artigos 58º e 59º, é sempre mais benéfica para os particulares, uma vez que o pode “apagar” da Ordem Jurídica, prevenindo futuros litígios que tenham por objeto o mesmo ato entretanto convertido num ato inimpugnável.

    Numa ótica de economia processual, a opção pela impugnação será também preferível, uma vez que basta uma ação para que este deixe de vigorar, evitando-se, assim, que se verifique a propositura de várias ações baseadas no artigo 38º, referentes ao mesmo ato, mas propostas por diferentes destinatários em tempo e espaço diferentes, “inundando” os tribunais com pedidos e causas de pedir semelhantes referentes a um mesmo ato.

Bibliografia:

ALVES, P. O novo regime de impugnação de normas in SILVA, V.P et al. Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo - Estudos Sobre a Reforma do Processo Administrativo. Lisboa: AAFDL. 2005

PINTO, M. Impugnação de Normas e Ilegalidade Por Omissão: No Contencioso Administrativo Português. Coimbra: Coimbra Editora. 2009

SILVA, V.P. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Coimbra: Almedina. 2009

Petra Gouveia

17506

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[1] A menção à responsabilidade civil da Administração por atos administrativos ilegais não exclui que seja intentada ação administrativa comum com outro objeto, tendo por base este artigo (tal é deixado claro pelo advérbio “designadamente”. É, porém, neste domínio que o problema mais se coloca.