Ação
Administrativa Comum e
Ação
Administrativa Especial – o critério de distinção
A contraposição entre ação
administrativa comum e ação administrativa especial no Código de Processo dos
Tribunais Administrativo (CPTA) traduz-se num sistema de “matriz dualista”[i]. A ação
comum é regulada pelos artigos 37º e seguintes do CPTA, e aplica-se a todos os
litígios cuja apreciação se inscreve no âmbito da jurisdição administrativa
que, nem o CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objeto de regulação especial
(art. 37º, n.º1 do CPTA). Enquanto a ação especial engloba três tipos
fundamentais de pedidos, são estes a impugnação de atos, a condenação à prática
de ato legalmente devida, a impugnação e a declaração de ilegalidade da omissão
de normas, reguladas pelos artigos 46º e seguintes do CPTA.
A questão que parece impor-se é a de
qual o critério de distinção entre estas duas formas de processo. A resposta
será quanto à dependência de estar, ou não, em causa a pratica ou a omissão de
manifestações de poder público[ii]. Assim
de acordo com o art. 46º, n.º 1 do CPTA enquadra na ação especial pretensões
emergentes de atos e regulamentos administrativos e pretensões emergentes da
sua omissão, o que “significa que a tutela jurisdicional das correspondentes
posições jurídicas é efetuada por uma mesma via processual, sem atender à
diversidade material dessas posições – defensivas e pretensivas, respetivamente”[iii].
Tanto a doutrina como a jurisprudência
tem defendido a posição do critério de distinção ser o ato e o regulamento administrativo.
Mas qual a razão deste critério para distinguir os litígios que dizem respeito
a matéria de administrativa especial?
Segundo Mário Aroso de Almeida “pode
dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece
entre as formas da ação administrativa comum e da ação administrativa especial
assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de
poderes de autoridade por parte da Administração. (...) Com efeito, determina o
artº 46º que seguem a forma da ação administrativa especial os processos
impugnatórios dirigidos à remoção de atos de autoridade praticados pela
Administração (atos administrativos ou normas regulamentares) bem como os
processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses atos de
autoridade (atos administrativos ou normas regulamentares). Nos restantes
casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes tipos específicos de
pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da ação
administrativa comum (cfr. artigo 37º).”[iv]
No mesmo sentido Vieira de Andrade, que
defende “que continua a pensar-se - afinal, pelo menos em certa medida,
continuando a tradição dos sistemas euro-continentais - num regime especial
para o domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais (ou do incumprimento de
deveres) de autoridade. (…) Por outras
palavras o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime
processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica
tendencialmente paritária entre as
partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das
partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular.”[v].
Quanto à Jurisprudência, no Ac. de 8
de Abril de 2011 do TCAN decide no mesmo sentido: “Desde logo, importa ter
presente que a acção administrativa comum por regra tem por objecto a resolução
de litígios nos quais a Administração surge “despojada” do seu “ius imperii”
[denominadas «relações jurídicas paritárias» em que a actuação daquela não
consista na prática de actos administrativos ou edição de normas], ao passo que
a acção administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente
imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos
seus poderes de autoridade (através prática actos administrativos ou edição
normas), sendo, por conseguinte, a forma processual adequada na qual se
apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação actos
administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à
prática de actos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas
administrativas [cfr. arts. 37.º e 46.º do CPTA]. Daí que o objecto da acção
administrativa comum se mostre, nomeadamente e no que aqui releva, incompatível
com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se
estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de
acto administrativo [cfr. arts. 46.º, n.º 2, al. a) e 50.º e segs. do CPTA], a
condenação à prática dum acto administrativo [cfr. arts. 37.º, n.º 2, al. e),
46.º, n.º 2, al. b), 66.º e segs. do CPTA] ou ainda o efeito que resultaria da
anulação acto administrativo [cfr. art. 38.º, n.º 2 do CPTA]. Note-se que as
únicas excepções a tal incompatibilidade prendem-se, por um lado, com a
possibilidade de apreciação a título incidental de ilegalidade no quadro
previsto no n.º 1 do art. 38.º do CPTA e, por outro, com a condenação à não
emissão de actos administrativos no quadro da tutela principal preventiva
prevista no art. 37.º, n.º 2, al. c) do mesmo Código.”[vi]
É possível concluir que “o que na
realidade releva para determinar a forma processual adequada não é o tipo de pronúncia solicitado ao juiz,
nem o conteúdo da pretensão(..). De
facto, quer na ação especial, quer na ação comum, coexistem pedidos
eliminatórios e pedidos condenatórios, pretensões reativas e pretensões de
cumprimento, posições jurídicas pretensivas”[vii]. Isto
é, o critério do legislador assenta no facto dos “litígios relativos a matérias
que a Administração regulou ou devia regular por acto administrativo seguem a
forma da ação especial. Enquanto todos os outros litígios seguem a forma da
ação comum”[viii].
Ana Margarida Vicente da Silva
N.º17982
Ana Margarida Vicente da Silva
N.º17982
[i] Este
sistema de matriz dualista foi proposto por Sérvulo Correia, “Unidade ou
Pluralidade de meios processuais principais no contencioso administrativo”,
publicada na coletânea organizada pelo Ministério da Justiça, Reforma do Contencioso Administrativo, vol.
I, O debate universitário, 2003, p. 707 e ss.
[iii] Luís
Sousa da Fábrica; A Contraposição Entre
Acção Comum e Acção Especial No Código De Processo Nos Tribunais
Administrativos, in ESTUDOS EM HOMENAGEM AO PROF. DOUTOR SÉRVULO CORREIA, Vol.
II; Faculdade de Direito Da Universidade de Lisboa, 2010, p. 631
[vi] No
mesmo sentido, Acs. do TCAN de 31.01.2008 - Proc. n.º
00620/04.4BEBRG, de 15.10.2010 - Proc. n.º 00988/06.8BEPRT in:
«www.dgsi.pt/jtcn».
[vii] Luís
Sousa da Fábrica; A Contraposição Entre
Acção Comum e Acção Especial No Código De Processo Nos Tribunais
Administrativos, in ESTUDOS EM HOMENAGEM AO PROF. DOUTOR SÉRVULO CORREIA, Vol.
II; Faculdade de Direito Da Universidade de Lisboa, 2010, p. 632
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