Neste acórdão discute-se se a informação vinculativa em
causa é um acto passível de ser contenciosamente impugnado. No acórdão em
análise estamos perante uma informação vinculativa fiscal. Uma informação
vinculativa fiscal deriva do facto de o contribuinte ter o direito a obter
informação sobre o entendimento da Administração Fiscal sobre uma determinada
situação concreta anterior à apresentação do pedido, ou expectável, que venha a
acontecer num futuro próximo, bem como sobre os pressupostos dos benefícios
fiscais. A Administração Fiscal fica vinculada à informação prestada, não
podendo agir, naquele caso concreto, em sentido diverso ao da informação
prestada, salvo em cumprimento de decisão judicial. Este entendimento decorre
dos artigos 59º nº3 alínea e) e 68º nº1 e nº14 da Lei Geral Tributária com a
redacção introduzida pela Lei nº64-A/2008, de 31/12.
Argumentos a favor da impugnabilidade da informação
vinculativa em causa:
- · A informação vinculativa objecto deste processo é: um acto administrativo por via do qual a Administração fiscal definiu a sua posição relativamente a uma situação individual e concreta (dedução fiscal de despesas consubstanciadas em contribuições suplementares para um fundo de pensões) de um contribuinte concreto (a Recorrente).
- · O facto de existir uma autovinculação por parte da Administração tributária, na informação vinculativa, demonstra claramente que a situação jurídica da Recorrente «ante» promessa é bastante diferente da situação jurídica da Recorrente «post» promessa, porquanto a posição da Administração relativamente aos particulares ficou, desde logo, definida por esse acto, no qual a Administração exerceu, antecipadamente, a margem de livre decisão conferida pela norma legal tributária.
- · Essa alteração da situação jurídica do contribuinte está directamente ligada à lesividade da informação vinculativa: a informação vinculativa é, pois, um acto administrativo com eficácia externa, isto é, (i) um acto cuja eficácia se projecta numa esfera jurídica distinta daquela em que a Administração tributária se insere e (ii) um acto dirigido (e, consequentemente, notificado), a um concreto contribuinte e que diz respeito a direitos e interesses desse contribuinte.
- · Para efeitos do artigo 51°, n° 1, do CPTA, os actos têm efeitos externos quando projectam os seus efeitos autonomamente ou i) na própria pretensão material que se intentava fazer valer através dele (procedimento) ou no próprio bem, direito, interesse ou posição jurídica a que a Administração ou qualquer interessado aí aspiravam; ii) em qualquer bem, direito, interesse ou posição exterior ao procedimento seja dos que aí são interessados ou de terceiros.
Argumentos contra a impugnabilidade da informação
vinculativa em causa:
- · Apesar do destinatário da informação ser o contribuinte esta só produz verdadeiramente efeitos para com a Administração Fiscal.
- · Não se pode assim entender, em bom rigor, como acto lesivo uma informação vinculativa que, limitando a acção da administração fiscal, a nada obriga, nada exige e que nada vincula o contribuinte na sua actuação.
- · Ainda que se admitisse que a informação vinculativa consubstancia um acto administrativo, para efeitos do artigo 120° do CPA, a questão ora controvertida insere-se não no âmbito do contencioso administrativo mas sim no contencioso tributário.
- · Não existe no contencioso tributário a regra da impugnabilidade contenciosa imediata de actos procedimentais com eficácia externa, conforme existe no contencioso administrativo, face ao artigo 51°, n° 1, do CPTA.
- · Não existe no contencioso tributário disposição expressa que preveja a impugnabilidade da informação vinculativa.
De facto, de acordo com Saldanha Sanches, o objectivo principal da consulta
vinculativa é fornecer ao contribuinte um domínio onde pode actuar com absoluta
segurança pois uma informação vinculativa vincula a Administração fiscal ao seu
conteúdo.[1]
É ponto assente que a Administração está vinculada ao conteúdo de
uma informação vinculativa. No entanto, para poder ser impugnada tem de se
tratar de um acto administrativo e preencher a previsão do artigo 120º do CPA.
Este artigo dispõe: “Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos
administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas
de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e
concreta.”
No entanto, a informação vinculativa não se destina a, por
si mesma, produzir efeitos numa situação individual e concreta, produzindo
efeitos apenas perante a própria administração tributária, que fica obrigada a
decidir em conformidade com o informado, se o interessado assim o requerer. Assim,
as informações vinculativas não constituem actos administrativos, à face da
definição que dele é dada no artigo 120º do CPA, sendo insusceptíveis de ser objecto
de recurso contencioso. A decisão do recurso hierárquico tem idênticos efeitos,
pelo que não pode ser impugnada contenciosamente.[2]
Em sede de contencioso tributário, só é possível impugnar
contenciosamente o acto final do respectivo procedimento, ou seja, o acto de
liquidação uma vez que só este é que atinge a esfera jurídica e patrimonial do
contribuinte, existindo a possibilidade de o lesar.[3]
E embora, por vezes, a lei preveja a impugnabilidade contenciosa imediata de
actos anteriores ao acto final do procedimento, que têm especial relevo para
condicionar a decisão final (actos destacáveis, isto é, actos que, embora
inseridos no procedimento tributário e anteriores à decisão final, a
condicionam irremediavelmente, justificando-se que sejam impugnados por forma
autónoma) a sua impugnação contenciosa
autónoma só ocorrerá quando esteja prevista na lei, por forma expressa, só
havendo impugnabilidade imediata de actos procedimentais, independentemente de
norma expressa, quando tais actos procedimentais sejam imediatamente lesivos.
Desta forma, é possível depreender que a impugnabilidade do acto depende de uma
lesão imediata e actual através da produção de efeitos jurídicos negativos
imediatos na esfera jurídica do contribuinte. Pelo contrário, no contencioso
administrativo, apenas se exige que a lesão seja meramente potencial ou não
objectiva permitindo assim a imediata impugnação do acto.
Podemos assim concluir que não se estendeu ao contencioso
tributário a regra da impugnabilidade contenciosa imediata de actos
procedimentais com eficácia externa adoptada no artigo 51º nº1 do CPTA.
Duarte Guimarães
Nº 16591
[1] Saldanha
Sanches, Manual de Direito Fiscal, 3ª ed., Coimbra Editora, 2007, pp.
205/206
[2] Diogo
Leite de Campos, Benjamim Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa (Lei Geral
Tributária, Comentada e anotada, 3ª ed., Vislis, 2003, anot. 12 ao art. 68º, p.
346)
[3] Jorge
de Sousa (CPPT, Anotado e comentado, Vol. I, 6ª ed., 2011, anotações 2 e 3
ao art. 54º, p. 467 e 468)
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