Acto Administrativo Impugnável – A eventual necessidade de Recurso Hierárquico

De acordo com o artigo 51º/1 CPTA, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Desta forma, com a consagração deste preceito, ocorreu um alargamento da impugnabilidade dos actos administrativos, que passa agora a ser permitida em razão da eficácia externa, sempre que haja lesão dos direitos ou interesses dos particulares.

Deste modo, garante-se o cumprimento de uma garantia constitucional dos particulares, conforme consta do artigo 268º/4 da Constituição, onde é dito expressamente que “É garantido aos administrados (…) a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma.

Segundo o entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva[1], o critério da impugnabilidade do acto administrativo depende de se saber se o que está em causa é uma acção para tutela com intuito subjectivo ou se estamos perante uma acção pública ou popular. O Professor consagra dois critérios autónomos entre si:

      . Se estivermos perante uma acção que vise tutelar um interesse subjectivo do particular -> esta impugnação será procedente conforme seja determinado que houve lesão de um direito ou interesse do particular;

      . No caso de estarmos perante uma acção cujo objectivo seja a defesa da legalidade ou de um interesse público -> a acção de impugnação depende da eficácia externa do acto administrativo.

            É a partir desta concepção que o mesmo Professor critica a formulação do artigo 51º/1 CPTA, já que este parece dar assim maior importância ao critério da eficácia externa, mantendo o critério da susceptibilidade de lesão de direitos como subordinado.

Importa ainda fazer referência ao disposto no artigo 51º/3 CPTA onde basicamente é dada a possibilidade de, perante um acto de procedimento lesivo dos seus direitos, o particular poder escolher entre:

    . Impugnar desde logo essa actuação;

   . Esperar pela decisão final do procedimento, sem que o seu direito fundamental à protecção judicial seja afectado.

Recurso Hierárquico (des)necessário?

Antes da reforma do Contencioso Administrativo já existia na doutrina discussão acerca da necessidade ou não de recurso hierárquico nos processos de impugnação.

Com a reforma, parecem ter sido dissipadas grande parte das dúvidas sobre esta questão da exigência de recurso hierárquico nas acções de impugnação, uma vez que, ao assentar a impugnabilidade dos actos de acordo com a eficácia externa e a lesão dos direitos privados, fica afastada, à partida, esta necessidade.

Contudo, apesar de atingido este nível de consenso, continua a ser motivo de divergência doutrinária a questão sobre se estamos perante uma regra geral que deve ser aplicada a todas as situações que suscitem a eventual necessidade de recurso ou se por sua vez, se trata de uma regra geral que deve actuar apenas no âmbito do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cedendo perante disposições legais avulsas.

Desde logo, antes da reforma, o Professor Vasco Pereira da Silva[2] afastava a necessidade deste recurso, recorrendo para tal a princípios constitucionais, como o princípio da plenitude da tutela dos direitos dos particulares (268º/4 CRP); o princípio da separação entre Administração e Justiça (114º; 205º; 266º CRP); o princípio da desconcentração administrativa (267º/2 CRP); o princípio da efectividade da tutela (268º/4 CRP)

Actualmente o Professor acrescenta a estes outros argumentos, agora com base no Código de Processo dos Tribunais Administrativos, nomeadamente:

   . Artigo 51º/1 CPTA -> Que nos diz que tanto os actos dos subalternos, como os dos superiores, são susceptíveis de preencher as condições impostas pelo artigo e como tal ser autonomamente impugnados, sendo que não há no CPTA disposição expressa a essa necessidade de recurso;

   . Artigo 59º/4 CPTA -> Que permite que o prazo para a impugnação só volte a correr depois de decidida a questão do pedido de reapreciação, sendo esse o caso, o que confere maior garantia administrativa aos particulares.

   . Artigo 59º/5 CPTA -> Que afasta a necessidade de recurso hierárquico já que é sempre possível ao particular aceder de imediato à via contenciosa, independentemente de ter ou não feito uso dessa via.

Desta forma, as garantias administrativas, apesar de facultativas, são também úteis, já que o particular em nada fica lesado ao accionar as mesmas, apenas podendo daí advir benefícios para o próprio.

Diferente parece ser o entendimento de Mário Aroso de Almeida[3], recorrendo a uma interpretação restritiva do regime disposto no CPTA para afirmar que o mesmo configura uma regra geral, pelo que defende a necessidade de recurso hierárquico sempre que tal resulte expressamente de regras especiais avulsas

De igual modo parece ser também o entendimento de grande parte da jurisprudência, onde prevalece o entendimento de que apesar desta mudança de paradigma de impugnabilidade, não foi afastada, pelo menos de forma total, a possibilidade de ocorrerem situações de impugnação graciosa necessária, sejam elas reclamações, recursos hierárquicos ou recursos tutelares. Questão é que essa imposição de esgotamento dos meios graciosos, para se poder aceder à impugnação contenciosa, resulte expressamente da lei[4].

Em total desacordo surge o Professor Vasco Pereira da Silva[5], reforçando a ideia de que o CPTA permite a imediata impugnação dos actos administrativos que sejam praticados pelos subalternos, cabendo por sua vez, ao legislador, harmonizar estas disposições do CPTA com a demais legislação avulsa, nomeadamente através da revogação das disposições que ainda prevêem essa necessidade, por uma questão de certeza e segurança jurídicas.

Esta última posição parece ser a de sufragar, uma vez que é aquela que melhor protege as garantias administrativas dos particulares lesados e que permite que estes disponham das mesmas, de forma inequívoca e com certeza da sua aplicação a todos os casos em que se suscite tal questão, não fazendo sentido que estas garantias possam ser reduzidas discricionariamente, em situações especiais que no entanto serão análogas às situações gerais.

Para que tais impugnações sejam possíveis basta então que se se esteja perante um acto lesivo, de forma certa e segura, com eficácia externa, sendo que, nas palavras do Tribunal Central Administrativo Norte[6]“a própria eficácia externa, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser uma eficácia externa potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos.”

Filipe Santos, nº 18132

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[1] Vasco Pereira da Silva; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise; 2ª Edição; 2009; Pág. 344.

[2] Vasco Pereira da Silva; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise; 2ª Edição; 2009; Pág. 348 e segs.

[3] Mário Aroso de Almeida; O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos; 4ª Edição; pág. 147.

[4] Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte; Processo: 00034/10.7BEMDL; de 25-03-2011.

[5] Vasco Pereira da Silva; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise; 2ª Edição; 2009; Pág. 355 e segs.

[6] Cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte; Processo: 00411/04.2BEPNF; de 24-05-2007.