Das excepções à facultatividade das impugnações administrativas nomeadamente a “reclamação” do 29.º, nº5 do Estatuto do Ministério Público

A análise desta questão passa, sobretudo, pela análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 4.6.2009 no qual se decidiu pela existência de uma reclamação necessária no artigo 29º/5 do EMP na medida em que considerou o preceito, cujo teor ora se cita – “Das deliberações das secções cabe reclamação para o plenário do Conselho”-, não só  i) uma verdadeira e própria reclamação (158º/2/1 CPA) como também, ii) uma efectiva reclamação necessária.

Cumpre, portanto, analisar os dois pontos do problema.

Começa o acórdão por alegar da qualificação da impugnação administrativa no quadro de uma reclamação necessária. Ora, para todos os efeitos, é verdade que a reforma contenciosa e administrativa previu, entre outras coisas, que a definitividade do acto já não constituiria pressuposto processual para a proposição do recurso jurisdicional. Todavia, não menos verdade é que, não obstante a abolição deste principio, tal não se tornava incompatível com a circunstância de se verificarem casos pontuais de impugnações administrativas necessárias. Podemos, portanto, dizer que com o novo regime do CPTA a regra passou a ser a da excepcionalidade da impugnação administrativa necessária, admissível agora na estrita medida em que admitida e prevista por lei. Neste sentido não só se tem pronunciado a doutrina dominante, entre os quais MÁRIO AROSO DE ALMEIDA como também VIEIRA DE ANDRADE, como também maioria da jurisprudência que assumia assim, com vigor, aquelas tendências doutrinais de considerar como não  propositada a intenção legiferante do legislador em revogar todas as determinações legais avulsas que instituíssem impugnações administrativas necessárias. Referência merecida, todavia e também, à posição de VASCO PEREIRA DA SILVA, cuja doutrina se apresenta diametralmente oposta à dos autores enunciados supra, no sentido de defender que as normas especiais que prevêem o recurso hierárquico necessário também se encontram revogadas face ao novo regime processual administrativo.

Todavia este Tribunal vai mais longe. Na dúvida se saber se é ou não aplicável às situações que não estivesses previstas mas tidas apenas como jurisprudencialmente necessárias a situação idêntica às disposições expressas nesse sentido, o tribunal concluiu que sim. E mais: usando de uma alegada corrente jurisprudencial no sentido de ter sido criado um critério que lhes permita distinguir as reclamações (previstas) que eram ou não necessárias, e não tendo o CPTA disposição específica que as derrogue expressamente, tem por inquestionável que também se haverão como necessárias as reclamações que anteriormente cumpriam o requisito definido jurisprudencialmente. O raciocínio é, pois, bem mais vasto: não só se consideram não revogadas as impugnações necessárias previstas em leis avulsas enquanto tal (posição aceite pela doutrina), como também necessárias seriam aquelas que antes da reforma do CPTA eram consideradas como tal, mesmo sem menção expressa, pela jurisprudência, num argumento de identidade de razão (posição já não unanimemente aceite pela doutrina).

É neste seguimento que CARLOS CADILHA contra-argumenta no sentido oposto. Se é verdade que se pode dizer que o CPTA não procurou revogar as disposições legais avulsas que expressamente prevêem um mecanismo de impugnação administrativa necessária, já não se pode ir mais longe. O 59.º/4 e /5 do CPTA não tiveram, em bom rigor, outro alcance senão o de abolir o principio da definitividade vertical (principio geral segundo o qual o acto contenciosamente recorrível era aquele que fosse praticado por um órgão que estivesse colocado na posição máxima da hierarquia, representante final da última palavra da Administração). Principio este que resultava igualmente do 167.º/1 CPA, também ele revogado tacitamente, dificultando assim a tarefa ao intérprete. Pretendeu-se, com efeito, revogar este principio mas, todavia, apenas isso, nada mais.

Quanto à segunda questão – a de saber se o 29.º/5 é ou não, verdadeiramente, um caso de reclamação -, o tribunal serve-se de um argumento de ‘precedente’. Alega para o efeito que sempre que a jurisprudência do STA foi chamada a pronunciar-se sobre a natureza da impugnação deste artigo, tratou-a como reclamação necessária; procura-se, no fundo, justificar a decisão com base numa prática reiterada de interpretação da norma no sentido de a qualificar enquanto reclamação e não recurso hierárquico impróprio. No fundo, e apelando à velha presunção de que o legislador soube sempre exprimir o seu pensamento (art.º 9 CCiv.), procura-se justificar a posição presente com base na ideia de que o legislador não podia ignorar que uma reclamação é, para todos os efeitos, uma reclamação, enquanto que um recurso é, para todos os efeitos, um recurso, juridicamente falando, juridicamente diferentes. Assim, uma leitura correcta do preceito impõe um entendimento qualificador da circunstância como situação de reclamação e não de recurso hierárquico impróprio. Como aliás se demonstra no sumário do acórdão do Pleno deste Tribunal (12/3/1998) “o termo reclamação empregado na lei é utilizado como querendo significar, não recurso hierárquico, que tem como pressuposto a hierarquia, mas a impugnação administrativa do acto perante o autor respectivo, com vista a obter a sua revogação”.  

Também aqui CARLOS CADILHA acaba por divergir na posição do Tribunal. Baseando-se na circunstância de não existir entre os órgãos presentes – a saber, plenário e secção disciplinar – qualquer relação de hierarquia, acaba por considerar que estamos verdadeiramente perante a figura do recurso hierárquico impróprio (enquanto interposto para um órgão que exerce poderes de supervisão sobre outro órgão da mesma pessoa colectiva, fora do âmbito da hierarquia administrativa) e não a da reclamação, reservada apenas para as situações de autocontrolo, não verificada no caso. Reserva assim a esta figura o tipo de impugnação administrativa do caso concreto (29.º/5 EMP); figura esta que deveria ter acolhimento legal expresso, não obstante não ser este facto bastante para lhe atribuir a natureza de impugnação necessária. Ainda assim ficariam sempre ressalvadas as hipóteses de impugnação facultativa.