Contencioso
Pré-Contratual Urgente e os Prazos
Antes de
abordar especificamente a matéria supra referida torna-se necessário fazer uma
breve introdução sobre os “processos urgentes”. Caracterizam-se pela sua
celeridade fundada na ideia de que determinados tipos de questões devem obter
uma resolução definitiva num curto espaço de tempo.
“Quanto ao tempo curto, que se identifica com uma situação de
urgência, ou aquela que urge tratamento especialmente célere ou prioritário, a
sua gestão pode exigir soluções que vão mais longe do que a obvia criação de
processos urgentes, cujos prazos e existência de fases são proporcionais às
distintas situações de urgência a que se aplicam, que correm em férias, com
dispensa de vistos prévios, cujos actos de secretaria precedem quaisquer outros
e cujos prazos de recurso são reduzidos a metade (arts. 36º, 97º e ss. e art.
147º CPTA)[1]
.
São processos
principais, por isso decidem a causa definitivamente quanto ao seu mérito, mas
com uma tramitação acelerada ou simplificada. Estão enumerados no Código duas
grandes espécies de processos principais urgentes, as impugnações (relativas a
eleições e a formação contratual), e as intimações (para prestação de
informações e para proteção de direitos liberdades e garantias).
Abordando mais
concretamente a matéria do contencioso pré-contratual nos processos urgentes, o
seu fundamento pode ser mais concretamente explanado. A urgência em decidir a
procedência de impugnações de actos administrativos no âmbito do procedimento pré-contratual
ou da formação de contratos, prende-se com a necessidade de resolução das
questões de legalidade procedimental antes da celebração dos contratos,
evitando que a Administração celebre contratos que tem na sua base actos
inválidos. Assim se assegura a estabilidade dos contratos administrativos
depois de celebrados.
Segundo o disposto no nº1 do artigo 100º a impugnação urgente de
actos administrativos de formação contratual está prevista para os contratos de
empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de
fornecimento de bens. Assim a acção deve ser usada perante a ilegalidade de
qualquer decisão administrativa na formação destes contratos. Exige-se porem
que esteja em causa a violação de normas que possam pôr em causa a validade do
acto de adjudicação. É também o meio idóneo para impugnar directamente os
“documentos contratuais normativos” como são o programa de concurso, o caderno
de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento de formação
dos contratos já mencionados, segundo o disposto no nº2 do artigo 100º. Todos
os restantes contratos administrativos estão submetidos ao regime geral de
impugnação de actos administrativos.
A propositura
da acção deve ser feita no prazo de um mês a contar da notificação dos
interessados. Se não houver lugar a notificação o prazo começa a contar desde o
conhecimento do acto. O procedimento não se suspende com a simples propositura
da acção, sendo para esse efeito necessário que o interessado interponha a providência
cautelar especial prevista no artigo 132º que tem como epigrafe “providências
relativas a procedimentos de formação de contratos”. Há também a possibilidade
da ampliação do objecto do processo urgente à impugnação do próprio contrato
(102º/4 e 63º CPTA), para evitar que a Administração celebre o contrato no
decurso do processo urgente. Ainda assim a Directiva Comunitária 2007/66/CE
impõe ao legislador que estabeleça a proibição de celebração do contrato antes
da decisão judicial sobre o pedido, no caso de impugnação da decisão de
adjudicação.
O Professor
Doutor Aroso de Almeida[2]
lembra que o prazo de um mês não deve ser aplicado à impugnação de actos nulos,
pela natureza dos mesmos poderem ver a respectiva nulidade ser declarada a todo
o tempo (134º/2 CPA), mas, apesar disso, o prazo do artigo 101º tem de facto
sido considerado aplicável[3].
Qual
o efeito das impugnações administrativas sobre o prazo do contencioso
pré-contratual urgente?
A
utilização de impugnações administrativas suspende o prazo de um mês que o
interessado tem para lançar mão da impugnação contenciosa. Esta suspensão não é
indefinida, opera apenas até à decisão administrativa sobre a impugnação ou,
até ao decurso do prazo que o órgão competente tem para se pronunciar, sem que
haja ainda uma pronúncia (59º/4).
Coloca-se
ainda a questão de saber se a suspensão do prazo prevista no artigo 59º, nº4
ocorre tanto quando as impugnações administrativas têm carácter facultativo
como quando têm carácter necessário. Ora por definição, se a impugnação
administrativa for necessária o interessado está impedido de recorrer à
impugnação contenciosa antes de ter recorrido àquela. Logo o prazo para
impugnação contenciosa não pode começar a contar da notificação dos
interessados ou conhecimento do acto, mas apenas após a decisão da impugnação
administrativa (necessária) ou findo o prazo para a dita decisão. Assim, se o
prazo só se inicia neste momento, não pode nunca ser suspenso, uma vez que
ainda não se tinha iniciado. Por esta lógica de ideias entende-se que a
suspensão do prazo para impugnação contenciosa prevista no nº4 do artigo 59º
ocorre para as impugnações de caracter facultativo, apenas.
Não
queria deixar de fazer referência à interpretação jurisprudencial que tem saído
dos nossos tribunais quanto ao nº2 do artigo 100º. Os tribunais têm
interpretado este artigo de uma forma que sugere a imposição do prazo de um
mês, para propositura de uma acção de impugnação das peças procedimentais a
contar da data do conhecimento destas (tais como sejam o programa, o caderno de
encargos, ou qualquer outro documento conformador do procedimento de formação
contratual). O STA vem mesmo recusar a possibilidade de impugnação do acto de
adjudicação, com fundamento na invalidade daquelas normas, se já tiver
decorrido um mês desde o conhecimento daquelas. Ora este entendimento levado ao
limite pode determinar que quando ocorra um lapso temporal entre o conhecimento
das peças procedimentais e a notificação da adjudicação superior a um mês, o
interessado se encontre impedido de reagir jurisdicionalmente contra a
invalidade da adjudicação. Imaginando o caso em que uma adjudicação apenas
padece ‘daquele’ vício, esta invalidade da adjudicação consolidar-se-á mesmo
antes desta ser impugnável. Esta solução dada pelos tribunais é de lamentar
dada à referência literal à susceptibilidade, e não obrigatoriedade. Nas
palavras de aroso de almeida «põe
em causa a garantia constitucional de impugnação dos actos administrativos
lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, sem a base legal
expressa e de conteúdo inequívoco que seria necessária, nos termos dos arts.
17.º e 18.º da CRP[4]».
E se pensar-mos no ponto de vista da economia processual, este entendimento
representaria uma multiplicação injustificada de processos. Sempre que os
participantes nestes procedimentos de formação contratual detetassem alguma
ilegalidade “correriam” sistematicamente para a impugnação directa. O autor
afirma que é «errónea a afirmação de, nos casos previstos no nº2 do art.
100.º, existe um ónus de impugnação dos documentos conformadores dos
procedimentos pré-contratuais»[5]
consagrando apenas uma faculdade de impugnação. «Estando em causa a
imposição de uma restrição à garantia constitucional (…) a previsão do nº2 do
art. 100º teria de ser inequívoca (…) para sustentar a imposição de tal ónus»[6].
[1] Fonseca, Isabel Celeste M., «Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo», Lex, Lisboa, 2004, Pág. 43
[2] Almeida, Mário Aroso de, «O novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos», 4ª edição Revista e Actualizada, Almedina, Coimbra, 2005, pp. 276
[3] Oliveira, Rodrigo Esteves de, «O Contencioso Urgente da Contratação Pública», Cadernos de Justiça Administrativa, nº78, Braga, 2009, pp. 10
[4]Almeida, Mário Aroso de, «Art. 100.º, n.º2, do CPTA: mera faculdade ou ónus de impugnação?», In: Cadernos de Justiça Administrativa, nº90, CEJUR, Braga, 2011, pp. 53
[5] Idem.. pp.54
Bibliografia:
Almeida,
Mário Aroso de, «Art. 100.º, n.º2, do CPTA: mera faculdade ou ónus de
impugnação?», In: Cadernos de Justiça Administrativa, nº90, CEJUR, Braga,
2011, pp. 45-55
Almeida,
Mário Aroso de, e Cadilha, Carlos Aberto Fernandes, «Comentário ao
Código de Processo dos Tribunais Administrativos», 3ª edição, Almedina,
Coimbra, 2010
Almeida,
Mário Aroso de, «O novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos», 4ª edição Revista e Actualizada, Almedina, Coimbra, 2005,
Pág. 273-277
Andrade,
José Carlos Vieira de, «A Justiça Administrativa (lições)», 11ª edição,
Almedina, Coimbra, 2011, pp. 219-234
Caldeira,
Marco, «Impugnações Administrativas e Contencioso Pré-Contratual Urgente
– Um Olhar Sobre a Jurisprudência», Publicações CEDIPRE Online – 6, Coimbra,
Março de 2011
Dias,
Paulo Linhares, «O Contencioso Pré-Contratual no Código de Processo
nos Tribunais Administrativos», Revista da Ordem dos Advogados, Ano 67 nº2,
Lisboa, Setembro de 2007, pp. 765
Fonseca,
Isabel Celeste M., «Dos Novos Processos Urgentes no Contencioso Administrativo»,
Lex, Lisboa, 2004, pp. 43, 55, 72
Joana de Almeida Ferreira
nº 18172
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